Выступление Председателя ВР АРК Гриценко А.П. на международной научно-практической конференции «Административная реформа и деятельность правоохранительных органов»

12.12.2008

Уважаемые участники конференции!

От имени Верховной Рады Автономной Республики Крым  приветствую вас  на гостеприимной крымской земле, в стенах ведущего на полуострове высшего юридического учебного заведения,  и желаю конференции плодотворной работы!

Радует то, с какой настойчивостью и последовательностью институт, его начальник, доктор юридических наук Коноплев В.В. занимаются не только подготовкой кадров для органов милиции и других сфер, но и ведут научную деятельность, стремятся участвовать в  совершенствовании правовой базы государства и автономии, способствуют укреплению научных связей между учеными регионов Украины и СНГ.

Подтверждением тому – сегодняшняя конференция, причем третья за последнее время.

Ученые и преподаватели крымского юридического института участвуют в разработке проектов законов Украины,  подготовке изменений и дополнений к действующим нормотивно-правовым актам,  проведении правовых экспертиз, формировании концепции деятельности правоохранительных органов, вносят предложения по вопросам защиты прав и свобод граждан.

Могу с уверенностью сказать, что сегодня в институте сформирована научная школа, имеющая своих последователей и сторонников, как в Украине, так и за ее пределами. Здесь работает  7 докторов наук – профессоров, из них 6 юридических и 62 кандидата наук, в том числе, юридических - 42. Это высшие показатели среди вузов юридического профиля в Крыму.
За короткое время в институте открыты магистратура по специальности "Правоведение" и "Правоохранительная деятельность", а также адъюнктура по административному праву и процессу, финансовому и информационному праву.

Надеюсь, что также успешно будет завершена работа по открытию первого в Крыму специализированного ученого совета для защиты диссертационных исследований по юридическим наукам.

С наилучшей стороны, работая в различных структурах зарекомендовали себя выпускники вуза. Многие занимают ответственные должности в органах власти и правопорядка автономии.

Между Верховной Радой, правительством Автономной Республики Крым и  институтом сложились четкие деловые отношения. Руководство парламента, депутаты, члены Совета министров участвуют в конференциях, семинарах, круглых столах, торжественных мероприятиях.

Расширяются  связи института с  органами местного самоуправления. Доктор  юридических наук, профессор Гуренко - Вайсман возглавила рабочую группу по созданию устава города Ялты, в состав которой вошли специалисты Академии правовых наук Украины, Национальной академии госуправления при Президенте Украины. Разработка своеобразной "Конституции города" – первый в Крыму проект подобного рода.

В  свою  очередь  Верховная  Рада автономии  оказывает   вузу  материальную  помощь. На  выделенные  из   республиканского бюджета средства  были  оборудованы мультимедийный тир, компьютерный класс, криминалистическая фотолаборатория, обновлены библиотечные фонды.

Переходя к теме сегодняшней конференции, хочу отметить ее актуальность для украинского государства.

В обществе давно назрела необходимость кардинальной административной реформы.

Причем острота накапливающихся проблем, в случае, если административная реформа не состоится, будет возрастать.

Первый ее этап затронул лишь форму правления в государстве, вопросы перераспределения полномочий между президентом,  парламентом и правительством страны. Но он не обеспечил создания новых механизмов взаимоотношения между ветвями власти, их взаимодействия, взаимного контроля, сдержек и противовесов. Отсутствие  системных подходов к реформе привело к тому, что она не дала положительных результатов.

Поэтому время выдвинуло необходимость разработки и осуществления системной административной реформы       с  
обязательным реформированием местного самоуправления – самого слабого звена в общей системе власти. Его правовая, организационная и финансовая основы не соответствуют положения Европейской Хартии местного самоуправления, которую Украина ратифицировала в полном объеме еще в 1997 году.

На протяжении последних лет в Украине принимались различные программы, направленные на совершенствование муниципальной власти, в том числе «Концепция государственной региональной политики», «Программа государственной поддержки развития местного самоуправления» и другие. Но все они оказались не более чем декларациями.

Значительную роль в организации и становлении власти на местах сыграл Закон «О местном самоуправлении в Украине». Но и он сегодня не отвечает требованиям дня.

Прежде всего, следует отметить, что на районном и областном уровне в Украине имеет место двоевластие, которое проявляется в наличии представительного органа в лице районного или областного совета и государственной  администрации.

Поскольку областные и районные советы не имеют собственных исполнительных органов, то большая часть их полномочий осуществляется местными государственными администрациями.

Анализ их полномочий показывает, что 16 полностью  дублируют   друг   друга,  а  12 совпадают   частично. Они номинально определяются как «делегированные».  Хотя, строго говоря, делегированными являются  только такие полномочия, которые   передаются  на установленный период в определенных случаях и на конкретных условиях.

Сложившаяся практика приводит к размыванию ответственности и конфликтам между представительными органами и местными органами исполнительной власти. Поэтому, как мне представляется, следовало бы упразднить районные государственные администрации, пересмотреть функции областных госадминистраций и  создать полноценные исполнительные органы районных и областных советов.

При этом хотел бы отметить, что положение дел в автономии выгодно отличается от других регионов Украины.

Конституцией Автономной Республики Крым закреплена парламентская форма правления, а также система органов власти, включающая как собственный представительный орган – Верховную Раду, так и собственный исполнительный орган - Совет министров Автономной Республики Крым.

В соответствии с современными европейскими стандартами Конституцией Автономной Республики Крым определена возможность делегирования органам власти автономии для исполнения государственных функций и полномочий. При этом Совет министров Автономной Республики Крым, наряду с решением вопросов, отнесенных  к самостоятельному ведению автономии, выполняет государственные исполнительные функции и полномочия, делегированные законами Украины.

 По вопросам выполнения государственных исполнительных функций и полномочий Совет министров подотчетен и подконтролен Кабинету Министров Украины, а местные государственные администрации на территории полуострова подотчетны и подконтрольны Совету министров Автономной Республики Крым.

Но при этом постоянно дает о себе знать отсутствие организационно-правовых основ. Руководство автономии неоднократно поднимало вопрос о необходимости принятия Закона Украины «О делегировании Совету министров Автономной Республики Крым государственных функций и полномочий», даже его проект направлялся в Кабинет Министров Украины. Однако эти предложения до сих пор не услышаны.

Вместо предусмотренного Конституцией Автономной Республики Крым делегирования органам власти автономии исполнительных функций и полномочий на территории автономии создаются параллельные органы государственной исполнительной власти с дублирующими функциями. При этом соответствующие исполнительные органы автономии переподчиняются центральным органам исполнительной власти (комитет по земельным ресурсам) или лишаются полномочий, обеспечивающих выполнение их функций и ликвидируются (комитет по защите прав потребителей) либо их функции и полномочия ограничиваются (комитет по охране окружающей природной среды).

Тем самым ущемляются права автономии и нарушаются ее государственные гарантии, установленные

Конституцией и законами страны, Конституцией Автономной Республики Крым, такие как  сочетание интересов нашей республики и общегосударственных интересов; учет особенностей автономии органами государственной власти при принятии, касающихся ее решений; правовая, организационная, финансовая, имущественная, ресурсная  самостоятельность, обеспечивающие осуществление полномочий Автономной Республики Крым.

Нельзя не видеть, что в Украине, и не только по отношению к своей единственной автономии, продолжает оставаться сверхцентрализованная система власти.

Именно в результате следования этому принципу бюджеты всех городов и районов страны до сих пор утверждаются  в Киеве.

Результатом именно политики сверхцентрализации являются попытки ряда народных депутатов и киевских политиков ограничить полномочия автономии, а то и совсем лишить ее этого статуса.

И если бы речь шла только о правовой полемике. Но ведь все эти действия дестабилизируют ситуацию на полуострове, создают почву для нежелательных сепаратистских настроений, наносят политический и экономический ущерб и автономии, и Украине в целом, подрывают авторитет власти перед народом.

Следует отметить и тот факт, что как на государственном, так и на международном уровнях отсутствуют механизмы по защите полномочий автономии.

Остается лишь надеяться на мудрость Конституционного суда Украины, который уже дважды пресекал попытки народных депутатов Украины, направленные на пересмотр конституционных прав и полномочий Автономной Республики Крым.

Думаю, что одним из действенных механизмов укрепления статуса Автономной Республики Крым могло бы стать предоставление Верховной Раде автономии права законодательной инициативы в парламенте Украины. При внесении изменений в Конституцию страны по вопросам административной реформы, можно было бы учесть и этот вопрос.

Проведение административной реформы требует совершенствования правоохранительной сферы.

В системе МВД продолжают оставаться следственные органы, что ставит следствие фактически в подчиненное положение по отношению к оперативно-розыскным службам.

А самое главное, должна быть пересмотрена идеология деятельности правоохранительных органов. Во главу угла следует поставить защиту прав и свобод человека. Именно так изложено в  статье три Конституции Украины: «Человек, его жизнь и здоровье, честь и достоинство, неприкосновенность и безопасность признаются в Украине наивысшей социальной ценностью. …Утверждение и обеспечение прав и свобод человека является главной обязанностью государства».

Поэтому руководитель милицейского органа должен нести, в том числе, уголовную ответственность за тяжкие преступления на подведомственной ему территории, а не быть только статистом по учету фактически совершенных преступлений и правонарушений. При таком подходе, на мой взгляд,  не будет планирования уголовных дел, протоколов о коррупции, других показателей, предусмотренных статистикой.
И, безусловно, необходим контроль за деятельностью  правоохранительных органов со стороны гражданского общества, в том числе, через конституционные институты народных представителей.

В  соответствии с пунктом 25 статьи 26 Конституции Автономной Республики Крым назначение на должность начальника Главного управления МВД Украины в автономии, начальника Главного управления юстиции, прокурора Автономной Республики Крым согласовывается с Верховной Радой, а в соответствии со ст. 29 назначение и освобождение заместителей начальника Главного управления МВД, председателя и заместителей налоговой администрации и других должностных лиц – с председателями Верховной Рады и Советом министров автономии.

Однако в нарушение норм Конституции автономии руководство МВД Украины отказывается согласовывать начальника крымской  милиции с Верховной Радой республики, а его заместителей и руководителей горрайотделов внутренних дел – с Председателями парламента и правительства автономии.

Но ведь это не только попытка вывести органы правопорядка из под контроля общественности, сделать их закрытыми. Мы на горьком опыте тридцатых годов двадцатого века знаем к чему это может привести. При этом грубо нарушаются нормы международного права. Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной Украиной, предусмотрена необходимость своевременного и надлежащего консультирования с органами местного
самоуправления при планировании и принятии решений по всем вопросам,  их касающимся.

Вместе с тем региональное и местное самоуправление должно являться одним из важнейших элементов и способов сохранения и развития демократии, защиты и гарантии прав граждан, поскольку обеспечивает приближение непосредственно  к гражданам и местному населению  осуществление тех или иных властных  функций и полномочий.

Подводя итог сказанному, хочу подчеркнуть:

первое, назрела необходимость принятия новой Концепции административной реформы. Существующая была принята в июле 1998 года и не в полной мере отвечает теории и практике государственного строительства, но и европейским стандартам. Министерство региональной политики и строительства давно работает над проектом новой Концепции. Думаю, было бы правильным, если бы находящиеся в этом зале ученые тоже внесли  свой вклад в этот важнейший документ;

второе, залогом успешного проведения административной реформы может быть только четкая  организация подготовки и переподготовки управленческих кадров для органов публичной власти. Однако подавляющее большинство руководителей и работников органов власти автономии, как и в целом по стране, не имеют высшего образования по специальности «Государственное управление». Я уже не говорю о том, что в существующих вузах страны в процессе обучения по данному курсу практически не учитываются специфические особенности автономии, что для нас крайне важно.

Поэтому мне представляется необходимым поставить вопрос о создании в Крыму специализированного учебного заведения для подготовки специалистов в сфере государственного управления на региональном уровне. Наиболее предпочтительной базой для такой работы видится Крымский юридический институт.

В привязке к этому вузу создание учебного заведения по подготовке специалистов государственного управления может происходить по следующим этапам.

Первый: открытие магистратуры на базе Крымского юридического института для подготовки специалистов с образовательно-квалификационным уровнем «магистр» в сфере государственного управления на региональном уровне с учетом специфики автономии.

Второй: создание отдельного факультета, в состав которого могли бы входить курсы повышения квалификации и переподготовки специалистов государственного управления и местного самоуправления.

Третье: обобщая опыт проведения научно-исследовательских работ по заказу Верховной Рады считаю целесообразным уже в ближайшее время создать институт нормотворческого обеспечения деятельности Верховной Рады и Совета министров Автономной Республики Крым на базе Крымского юридического института (на первом этапе на безоплатной основе), где могли бы готовиться проекты актуальных постановлений и решений парламента республики, а также проекты Законов Украины, касающиеся вопросов Автономной Республики Крым.

И, конечно же, я надеюсь, что сегодняшняя научно-практическая конференция послужит активизации взаимодействия органов власти всех уровней и ученых, и в первую очередь присутствующих в этом зале.

Я желаю конференции плодотворной работы и продуктивных решений.

Благодарю за внимание!