Выступление Председателя Верховной Рады Автономной Республики Крым Гриценко А.П. на Международной конференции по вопросам региональной политики, при обсуждении вопроса «Приоритеты развития региональной политики в Украине и опыт Автономной Республики Крым»
3 апреля 2008 года, г. Ялта.

03.04.2008

Уважаемые дамы и господа! Споры о том, какими должны быть основные принципы региональной политики Украины, идут достаточно давно, тем не менее, здесь до сих пор остается значительное количество нерешенных вопросов. Может быть, их даже больше, чем решенных. В Западной Европе мировой процесс регионализации начался после 2-й мировой войны, а завершился принятием пятнадцатью странами Западной Европы в Страсбурге 15 октября 1985 года Европейской хартии о местном самоуправлении.
Конституция Украины, принятая в 1996 году, и установившая, что «в Украине признаётся и гарантируется местное самоуправление», Законы Украины «О местном самоуправлении в Украине» и "О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления", заложили основы местного самоуправления Украины.
Теперь предстояло выполнить колоссальный объём работы, чтобы окончательно внедрить этот новый для нашего государства институт в жизнь таким, что соответствует требованиям устоявшейся мировой практики.

За годы независимости Украины была проделана значительная работа по организационно-правовому формированию местного самоуправления. Отказавшись от жестко централизованной советской системы государственного управления, преодолевая стереотипы прошлого, мы пытались создать демократическую модель власти на местах, соответствующую стандартам Европейской Хартии местного самоуправления.
За это время были приняты «Концепция государственной региональной политики», «Программа государственной поддержки развития местного самоуправления» и другие нормативно-правовые акты, направленные на совершенствование местной региональной власти. Это свидетельствует о попытках применения принципов международного опыта в национальном законодательстве Украины. Но надо признать, что, к сожалению, во многом они оказались только декларациями.
Хочу отметить, что нынешнее руководство страны поддерживает необходимость выполнения своих обязанностей как государства - члена Совета Европы в сфере развития местной и региональной демократии. На состоявшемся неделю назад здесь же в Ялте заседании Национального совета по вопросам взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления Президент Украины Виктор Ющенко подчеркнул, что реформа органов местного самоуправления назрела уже давно и ее необходимо проводить.
Сегодня совместно с Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы, Фондом содействия местному самоуправлению Украины, Министерством регионального развития и строительства Украины мы делаем еще один шаг на пути решения вопросов развития региональной политики Украины. Нашему вниманию представлен новый проект Концепции государственной региональной политики.

Но прежде чем высказаться о данном проекте, я бы хотел раскрыть некоторые аспекты развития местного самоуправления на нашем полуострове.
Автономная Республика Крым была воссоздана в январе 1991 года по результатам Всекрымского референдума. С позиции сегодняшнего дня можно уверенно утверждать, что урегулирование статуса и полномочий автономии в значительной степени содействовало утверждению в многонациональном Крыму атмосферы политической стабильности, созданию необходимых условий для его дальнейшего социально-экономического и культурного развития.
В 1998 году была принята Конституция Автономной Республики Крым. Утверждение нашей Конституции парламентом Украины было одним из условий ее принятия в Совет Европы. По мнению экспертов, этот важнейший правовой документ служит примером цивилизованного урегулирования взаимоотношений между центральными органами власти и регионом. Система органов_власти в Крыму наиболее полно отвечает стандартам Европейской Хартии местного самоуправления. И мы очень озабочены тем, что в последнее время предпринимаются попытки отдельными народными депутатами урезать конституционные полномочия Крымской автономии.

Автономная Республика Крым по форме правления представляет собой парламентскую автономию, модель которой позволяет успешно решать в Крыму целый ряд проблем, среди которых: формирование Совета министров; назначение министров и председателей республиканских комитетов; подготовка и утверждение программ социально-экономического и культурного развития; рационального природопользования, охраны окружающей природной среды и множества других проектов.
Верховная Рада представляет интересы крымчан и определяет порядок управления имуществом, которое принадлежит автономной республике. Она пользуется своим конституционным правом на участие в формировании основных принципов внутриполитической, внешнеэкономической и внешнеполитической деятельности Украины по вопросам, которые касаются автономии.
Сложившаяся система дает республике преимущества в экономическом развитии, способствует мирному урегулированию накопившихся за десятилетия проблем.
Одной из приоритетных задач регионального развития Верховная Рада автономии считает постоянное совершенствование взаимодействия с местными советами. В состав автономии входит 314 советов, которые представлены сельскими, поселковыми, городскими, районными, районными в городах советами. Особый акцент мы делаем на коллективные формы и методы работы с органами местного самоуправления с учетом их специфики.

Во многом способствует этой работе Постоянная комиссия Верховной Рады Автономной Республики Крым по местному самоуправлению и административно-территориальным вопросам и отдел по взаимодействию с органами местного самоуправления Секретариата парламента.
Основываясь на принципах народовластия, законности, гласности, правовой, организационной и материально-финансовой самостоятельности, в пределах своих полномочий, Верховная Рада и местные советы заключили Соглашения о порядке взаимодействия.
Подписание этих важных документов способствует созданию в Крыму стабильной политической и правовой обстановки, обеспечивает сбалансированное развитие республики и каждой из территориальных громад.
Эти соглашения дают правовую основу для совместного рассмотрения отдельных острых проблем в социальной сфере, они позволяют разрабатывать и выполнять программы, наиболее актуальные для конкретного города или района.

Круг вопросов, по которым заключались соглашения, каждая громада определяла самостоятельно. В основном местные советы приняли на себя обязательства представлять Верховной Раде предложения о совместных действиях по социально-экономическому и культурному развитию территорий, по совершенствованию обучения, переподготовки и повышения квалификации должностных лиц местного самоуправления, обобщать и распространять опыт и практику работы органов и должностных лиц местного самоуправления по различным направлениям их деятельности.
Верховная Рада со своей стороны взяла на себя обязательства ежегодно принимать Комплексный план поддержки и развития местного самоуправления и предусматривать в бюджете автономии средства на его реализацию, передавать в. коммунальную или общую собственность территориальных громад объекты, принадлежащие Автономной Республике Крым, оказывать консультативную помощь органам и должностным лицам местного самоуправления.
Принятие Комплексного плана позволяет систематически и целенаправленно вести работу по повышению эффективности и качества деятельности местных советов и их исполнительных органов. Этот план представляет собой программу, в которой предусматриваются конкретные мероприятия по укреплению местного самоуправления в автономии, повышению профессионального уровня должностных лиц, развитию инициативы и активной местной политики.

По предложению местных советов, Верховной Радой Автономной Республики Крым и ее аппаратом последовательно реализуется программа обучения руководителей и других должностных лиц местного самоуправления, в которой уделено внимание изучению законодательства, касающегося деятельности органов местного самоуправления.
В реализации принятого Верховной Радой единого сводного республиканского плана обучения должностных лиц задействован Крымский центр переподготовки и повышения квалификации работников органов государственной власти и местного самоуправления при Совете министров автономии, научные работники, сотрудники Секретариата Верховной Рады. За последний год в этом центре повысили квалификацию и прошли обучение 4730 слушателей, в том числе около полутора тысяч работников органов местной власти.
Наряду с этим практикуется проведение семинаров с сельскими, поселковыми, городскими головами, председателями и заместителями председателей районных советов, обучение в Институте повышения квалификации руководящих кадров и в Одесском региональном институте Национальной академии государственного управления при Президенте Украины.
В городах и районах Крыма накапливается и распространяется позитивный опыт работы советов, отдельных депутатов, постоянных комиссий, депутатских фракций и групп.
В развитии демократических институтов местного самоуправления в автономии особое место занимает деятельность Ассоциации органов местного самоуправления Автономной Республики Крым и г. Севастополя.

Она была создана в декабре 1997 года и объединяет 308 субъектов местного самоуправления (из 314) в Автономной Республике Крым и Севастопольский городской совет.
Ассоциация довольно широко структурирована с учётом уставных требований и характера своей деятельности. В ее составе образовано 6 различных отраслевых комиссий.
Характерные отличия нашей Ассоциации от действующих в Украине:
- во-первых, высокий уровень представительства в ней субъектов местного самоуправления (98,1%), что обеспечивает надёжную легитимность принимаемых решений;
- во-вторых, присутствие в её составе всех уровней местного самоуправления. Данное обстоятельство создаёт хорошую базу для развития взаимодействия всех уровней народовластия в интересах территориальных громад.
- в-третьих, конституционно закреплённое право внесения рекомендаций и предложений в нормативно-правовые акты, принимаемые Верховной Радой Автономной Республики Крым по вопросам деятельности органов местного самоуправления.

Еще одним действенным импульсом для развития местной инициативы, привлечения дополнительных средств из бюджетов Украины и Крыма для реализации нужд территориальных громад является проведение Всеукраинского. и Всекрымского конкурсов проектов и программ развития местного самоуправления. И сегодня, я хотел бы выразить слова искренней благодарности Фонду содействия местному самоуправлению Украины и лично Николаю Александровичу ПУХТИНСКОМУ, которые были инициаторами проведения Всеукраинского конкурса.
Данные конкурсы стали массовыми, так как их основной и главной задачей является
активизация поиска путей решения проблем местного и регионального развития. В них
активно принимают участие местные советы всех уровней. Например, за три
предшествующих года проведения Всекрымского конкурса в его организационный комитет
поступило 179 проектов и программ.

Ежегодно увеличивается сумма средств выделяемых из бюджета Автономной Республики Крым на проведение данного конкурса.
Проведение подобных конкурсов позволяет привлекать средства из бюджетов Украины и Крыма для реализации проблем территориальных громад.
Мы всемерно стимулируем создание уличных, квартальных и других органов самоорганизации населения, так как это один из приоритетных путей формирования гражданского общества.
Они являются не только школой демократии, а действительно представляют собой реальный путь мобилизации как материальных, так и человеческих ресурсов в решении вопросов местного значения.
В последний год деятельность этих органов в Крыму наполнилась новым содержанием. Они нашли удачную форму взаимодействия с Программой развития и интеграции Крыма ООН и совместно с нею осуществляют комплекс мероприятий по развитию социальной сферы сельских населенных пунктов, особенно по проблеме водоснабжения.
Говоря об опыте автономии, стоит обратить внимание на то, что, следуя принципам регионализма и исходя из особенностей крымского региона, Верховная Рада и правительство республики определили основные стратегические задачи межрегионального международного экономического сотрудничества, в частности: использование благоприятных природно-географических условий для расширения производств, формирование крымских зональных промышленных комплексов, увеличение внешнеторгового товарооборота, формирование инвестиционно привлекательного имиджа Крыма и создание условий по привлечению иностранного капитала в его экономику и другие.
Вошло в практику проведение совместных международных симпозиумов,
конференций, «круглых столов», семинаров, осуществляется обмен соответствующей
литературой и информацией.

Применение на практике осуществления государственной этнополитики правовых процедур и политических методов, основанных на общепризнанных нормах и принципах международного права, является наиболее эффективной моделью защиты прав и интересов всех этносов, предупреждения конфликтных ситуаций, возвращения и обустройства репатриантов, разрешения проблем беженцев и мигрантов.
В тоже время результат развития Крыма и регионов Украины был бы более эффективным, если бы не наличие целого ряда проблем, зависимых от центра.
Необходимо уточнить и разграничить полномочия между местными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления.
Следует повысить роль областных и районных советов в решении вопросов местного и регионального развития. До сих пор, законодателем не решена проблема сложившегося в районах и областях двоевластия. По-прежнему районные и областные советы не имеют собственные органы исполнительной власти, что крайне негативно сказывается на жизнедеятельности громад. Полномочия местных советов и государственных администраций четко не разграничены, а зачастую дублируются, что порождает конфликты и противостояния. Без сомнения, проблемы, которые есть в Украине, зависят, в том числе, от несогласованности действий этих двух властей.

Остро стоит вопрос проведения административно-территориальной реформы.
К примеру, из одиннадцати городов автономии шесть имеют в своих границах сельские и поселковые советы. Например, на территории Ялтинского городского совета действует Алупкинский городской и семь поселковых советов. Парадоксально то, что городской голова избирается жителями всей Большой Ялты, но в тоже время, по закону, горсовет и мэр не могут решать вопросы избирателей, проживающих на территории поселковых светов, так как эти советы самостоятельны в решении собственных полномочий. Подобная ситуация в Судаке, Алуште, Феодосии, Евпатории, Армянске.
Из-за отсутствия четкой законодательной базы, регулирующей отношения между советами громад, входящих в одну административно-территориальную единицу, постоянно возникают правовые коллизии, особенно по вопросам бюджета, собственности и земельных отношений. Это нередко порождает нарушение законов на местах, сдерживает социально-экономическое развитие регионов как единой территории.
Также хочу заострить ваше внимание на том, что до сих пор не соблюдаются принципы самостоятельности местных бюджетов, гарантированные Законом Украины о местном самоуправлении и Бюджетным кодексом, а для автономии - Конституцией республики, являющейся Законом Украины.

Одной из основ формирования справедливых отношений между государственной властью и местным самоуправлением является четкое разделение финансовых ресурсов государства. Однако в настоящее время в политике формирования местных бюджетов и межбюджетных отношений есть целый ряд недостатков и главной из них, - что все доходы уходят в центр и уже оттуда распределяются исходя из субъективного подхода государственных чиновников. Функции же местного самоуправления не обеспечены адекватными доходами. Оно практически не имеет полномочий, касающихся бюджета. Поэтому на сегодня практически остро стоит вопрос децентрализации финансовых ресурсов.
К сожалению, укрепление регионов с предоставлением дополнительных полномочий через децентрализацию власти отдельными украинскими политиками воспринимается как проявление сепаратистских и националистических проявлений. И, на мой взгляд, только мешает процессу укрепления регионов и в этом я согласен с господином Ван Ковенбергом, что усиление регионов укрепляет государство и исключает такие проявления сепаратизма и национализма.

В связи с этим, приоритетной задачей следует считать принятие новой редакции Бюджетного кодекса, законов «О местном самоуправлении в Украине» и «Об административно-территориальном устройстве», в которых свое отражение должны найти новое решение вопросов межбюджетных отношений, собственности, местных налогов и сборов, статуса сельских, поселковых, городских голов, проведение реформы административно-территориального устройства.
Кроме того, при внесении изменений в Конституцию Украины необходимо учесть, что в текстах Конституции и базового Закона «О местном самоуправлении в Украине» заложены существенные противоречия. Акты действующего законодательства принимались в разное время, базировались на разных идеологиях и не согласовывались между собой. Поэтому большая часть положений законодательства о местном самоуправлении вошла в противоречие с законодательством о местных органах исполнительной власти.
Крымский опыт автономного образования и его парламентской формы правления показал, что не только имеет право на существование, но и является шагом в будущее нашего государства, к высоким критериям демократии. Поэтому я считаю, что его можно использовать в проекте Концепции государственной региональной политики.
Пусть сегодняшняя встреча станет еще одним этапом для зарождения новых идей и направлений в региональной политике. Удачи всем нам в работе конференции!